TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1596/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1596 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3593
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de las Resoluciones SUB 221293 del 21 de agosto de 2018 y SUB 342457 del 14 de diciembre de 2019 mediante las cuales la entidad reconoció y reliquidó una pensión de vejez en favor de la señora Elisa Vera Villamizar[1].
2. Colpensiones manifestó que la señora Vera Villamizar presentó la solicitud de traslado del RAIS al RPM faltándole menos de 10 años para el cumplimiento de la edad para acceder a la pensión por vejez. De ahí que, el reconocimiento pensional mediante la Resolución SUB 221293 del 21 de agosto de 2018, no se ajusta a derecho, dado que no se tuvo en cuenta que el traslado efectuado, no cumple con el requisito establecido en la sentencia C 1024 de 2004 y SU 062 de 2010, para ese traslado[2].
3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones SUB 221293 del 21 de agosto de 2018 y SUB 342457 del 14 de diciembre de 2019 y como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene a la señora Vera Villamizar reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento y reliquidación desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias que se hayan reconocido por concepto de retroactivo indebidamente[3].
4. El proceso fue repartido al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda. Esta autoridad judicial, en proveído del 9 de mayo de 2022, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó el envío del expediente a la Oficina de Apoyo de los juzgados laborales del Circuito (Reparto).
Señaló que si bien es cierto la pretensión de nulidad que se invoca en el presente asunto, es del resorte de las competencias funcionales otorgadas a esta jurisdicción por virtud de lo previsto en las leyes 1437 de 2011 y 2080 de 2021, no lo es menos que las razones de hecho y de derecho en que se funda el presente medio de control, giran en torno al error en que presuntamente se incurrió al trasladar de régimen pensional a la demandada en el año 2009, circunstancia cuya resolución corresponde de forma exclusiva a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, tal como lo establece el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social. Destacó que el juicio de legalidad reclamado en esta oportunidad depende de la decisión que pudiere adoptar la jurisdicción ordinaria laboral respecto al traslado de régimen concedido a la aquí demandada. Tanto es así, que de hallarse probada la ineficacia del aludido traslado, los fundamentos de hecho y de derecho en los que se hallan sustentados los actos aquí enjuiciados desaparecerían y, por contera, aquellos perderían su fuerza ejecutoria, tal como lo indica el numeral 2° del artículo 91 del CPACA[4].
5. Repartida nuevamente la demanda le correspondió al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá. Dicha autoridad judicial mediante Auto del 16 de enero de 2023 rechazó la demanda por falta de jurisdicción, planteó un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima. Adujo que la entidad demandante formuló ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - lesividad - demandando sus propios actos, esto es las Resoluciones SUB 221293 del 21 de agosto de 2018 y SUB 342457 del 14 de diciembre de 2019 ante la imposibilidad de revocarlos por vía administrativa. Conforme lo anterior, resulta claro que la entidad accionante no pretende discutir o poner en consideración la calidad que ostentaba el afiliado, sino que se declare la nulidad del acto administrativo por ella proferido, ordenando a la demandada la devolución de las sumas pagadas con ocasión del derecho reconocido en las resoluciones objeto de control [5].
6. El 6 de febrero de 2023, el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito Bogotá, remitió el expediente a la Corte Constitucional[6] y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 5 de julio de 2023.
II. CONSIDERACIONES
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[8]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
9. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de las Resoluciones SUB 221293 del 21 de agosto de 2018 y SUB 342457 del 14 de diciembre de 2019 mediante las cuales la entidad reconoció y reliquidó una pensión de vejez en favor de la señora Elisa Vera Villamizar -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.
10. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.
11. Conforme con los artículos 97[11] y 104[12] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[13], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
12. Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[14], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
III. CASO CONCRETO
13. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de las Resoluciones SUB 221293 del 21 de agosto de 2018 y SUB 342457 del 14 de diciembre de 2019 mediante las cuales la entidad reconoció y reliquidó una pensión de vejez en favor de la señora Elisa Vera Villamizar.
14. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.
15. En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
16. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de las Resoluciones SUB 221293 del 21 de agosto de 2018 y SUB 342457 del 14 de diciembre de 2019 mediante las cuales la entidad reconoció y reliquidó una pensión de vejez en favor de la señora Elisa Vera Villamizar.
17. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de las Resoluciones SUB 221293 del 21 de agosto de 2018 y SUB 342457 del 14 de diciembre de 2019 mediante las cuales la entidad reconoció y reliquidó una pensión de vejez en favor de la señora Elisa Vera Villamizar.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3593 al Juzgado Doce Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, y a las partes interesadas.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 3593. Carpeta 1100131050272022003210. Archivo denominado 01. Demanda.pdf.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] Expediente digital CJU 3593. Carpeta 1100131050272022003210. Archivo denominado 06AutoRemitePorCompetencia.pdf
[5] Corte Constitucional, Sentencia SU 182 de 2019 y Auto 316 de 2021.
[6] Expediente digital CJU 3593 CC. Carpeta CJU0003593 CC. Archivo denominado 02CJU-3593Correo Remisorio.pdf.
[7] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[8] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[11] Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ( ) Énfasis por fuera del texto original.
[12] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). Énfasis por fuera del texto original.
[13] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: [l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.
[14] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos ( ).